Hoće li Crna Gora ići putem EU ili putem Azerbejdžana i Bangladeša?

Nedavno je saopštenjem koalicije Za budućnost Crne Gore pod naslovom “ZBCG: Hitno predložiti zakon o agentima stranog uticaja u CG!” javno iznijeta ideja da - “jedan od važnih pravaca djelovanja treba da bude priprema i donošenje novog zakona koji će urediti funkcionisanje raznih stranih agentura koje pod plaštom NVO pokušavaju da utiču na unutrašnju i spoljnu politiku naše zemlje”. U saopštenju se navodi i da “samo zbog nedostatka adekvatnog zakona, mi danas u Crnoj Gori imamo ne jednu, nego više “NVO” koje funkcionišu izvan i iznad zakona i koje sebi daju za pravo da nonšalantno dijele moralne lekcije i etikete gotovo svim političkim, ali i državnim institucijama”. Konačno, u saopštenju se zaključuje da je takve NVO potrebno odvojiti od “stvarnih NVO” i da ih treba nazvati pravim imenom “- agentima stranog uticaja u Crnoj Gori”.

Ideju iznijetu u saopštenju pratila su i dodatna obrazloženja u sličnom tonu, ali i, istini za volju, javno ograđivanje dijela drugih činilaca vlasti od ovakve ideje. Neka od ograđivanja bila su krajnje izričita i decidna da ovakva ideja nema njihovu podršku. Ipak, kako se radi o pitanju od naročitog javnog interesa ideja zaslužuje pravni osvrt za slučaj da bude formalizovana kroz predlog zakona, uz napomenu da je dovoljno da jedan poslanik potpiše takav predlog da bi on ušao u zakonodavnu proceduru. 

Činjenično, treba naglasti da je transparentnost finansija nevladinih organizacija na visiokom nivou i da nevladine organizacije daju uvid u donacije koje dobijaju, listu donatora i trošenje novca kroz projekte, a njihovi finansijski izvještaji su predmet analize nadležnih institucija, prije svega Poreske uprave Crne Gore. Prema tome NVO nemaju problem sa time da njihove finansije budu transparentne već sa (ne)skrivenim motivima na kojima počiva predstavljena ideja. 

Komparativnopravna analiza pokazuje da većina država Savjeta Evrope, čiji je član i Crna Gora, nema zakonske odredbe koje regulišu ili ograničavaju mogućnost da NVO imaju izvore finansiranja iz inostranstva, niti zakonske odredbe koje uvode obavezu da se o tome podnose izvještaji ili da se takvo finansiranje objavljuje[1]. 

Šira komparativna analiza koja obuhvata i države van Savjeta Evrope upućuje da zakonske odredbe koje organičavaju finansiranje NVO iz inostranstva imaju pravni sistemi Rusije, Bjelorusije, Uzbekistana, Gruzije, Alžira, Azerbejdžana, Bangladeša[2] i slični. Sa druge strane, a u kontekstu spoljnopolitičkog prioriteta Crne Gore da postane prva sljedeća članica Evropske Unije, treba naglasiti da najmlađa članica EU Republika Hrvatska u svom zakonodavstvu izričito propisuje mogućnost NVO da se finansiraju iz inostranih izvora.  

Sa ustavnopravnog aspekta treba naglasiti da Ustav Crne Gore slobodu udruživanja svrstava u red zajamčenih sloboda[3], koje se mogu ograničiti samo zakonom, u obimu koji dopušta Ustav u mjeri koja je neophodna da bi se u otvorenom i slobodnom demokratskom društvu zadovoljila svrha zbog koje je ograničenje dozvoljeno, a ograničenja se ne smiju uvoditi u druge svrhe osim onih radi kojih su propisana[4]. Takođe, pravni poredak je uređen tako da su potvrđeni i objavljeni međunarodni ugovori sastavni dio unutrašnjeg pravnog poretka i imaju primat nad domaćim zakonodavstvom sa neposrednom primjenom u slučaju kolizije[5]. To, između ostalog, znači i da sva eventualna zakonska ograničenja moraju biti u skladu sa Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, koja je, po svojoj pravnoj prirodi, međunarodni ugovor.

Evropska konvencija garantuje pravo udruživanja i ne dozvoljava njegovo ograničavanje osim ograničenja propisanih zakonom koja su neophodna u demokratskom društvu u interesu nacionalne ili javne bezbjednosti, radi sprječavanja nereda ili kriminala, zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih[6]. Zbog toga svako eventualno ograničenje mora proći tzv. trodjelni test uspostavljen u praksi Evropskog suda za ljudska prava - odnosno mora biti legalno, težiti legitimnom cilju i biti neophodno u demokratskom društvu. Samo ukoliko su kumulativno ispunjena sva tri kriterijuma, ograničenje je u skladu sa Evropskom konvencijom.

Prvo, nameće se pitanje da li bi uvođenje normi vezanih za finansiranje NVO predstavljalo ograničenje slobode udruživanja u smislu Evropske konvencije? Da - takav je odgovor na ovo pitanje u dosadašnjoj praksi dao Evropski sud za ljudska prava[7], jer je primanje i korišćenje finansijskih sredstava dio slobode udruživanja.

Drugo, po pitanju zahtjeva legalnosti bilo kojeg ograničenja slobode udruživanja treba napomenuti da u ovom kontekstu standardi Suda u Strazuburu zahtijevaju da svaka norma bude jasna, predvidljiva, nedvosmislena, da nema skriveni cilj i da ne omogućava arbitrernost u postupanju. Da bi bilo jasnije - u saopštenju su korišćene, primjera radi, formulacije “agenti stranog uticaja” i “stane agenture”. Vrlo slično, i Rusija se u svom zakonu koji je tretirao finansiranje NVO, bavila “stranim agentima” i “stranim izvorima finansiranja”. Ove formulacije nijesu prošle test legalnosti Evropskog suda za ljudska prava[8]. Venecijanska komisija i OSCE/ODIHR u zajedničkom mišljenju koje se odnosilo na izmjene zakona u Kirgistanu[9] takođe su imali kritički stav prema ovakvim formulacijama sa aspekta kriterijuma legalnosti.

Treće, da bi ograničenje bilo u skladu sa legitimnim ciljem (zaštita nacionalne ili javne bezbjednosti, sprječavanje kriminala itd.) u zakonodavnoj proceduri ili prije nje moraju se notirati evidentni i jasni razlozi koji upućuju da je potrebno djelovati ovakvom zakonodavnom intervencijom što, osim na nivou ličnog utiska, do sada u Crnoj Gori nije identifikovano. 

Četvrto, po pitanju dijela testa koji se odnosi na kriterijum da je ograničenje neophodno u demokratskom društvu važno je ukazati da je samo kategorisanje dijela NVO u Rusiji u “strane agente” palo na ovom testu kod Evropskog suda za ljudska prava[10]. Ovaj dio testa pred Sudom u Strazburu nijesu prošle ni obaveze nametnute u pogledu računovodstva, prijavljivanja inostranog finansiranja, a posebno ne sankcije koje je zakon predviđao. 

Prema tome, ovakva ograničenja zasigurno vode kršenju osnovnih ljudskih prava i sloboda zaštićenih Ustavom i Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. 

Ukoliko se vratimo na najvažniji spoljnopolitički prioritet Crne Gore, odnosno na učlanjenje u Evropsku uniju, treba ukazati i da je Sud pravde Evropske unije ispitivao mađarski Zakon o transparetnosti koji je propisivao obavezu određenim kategorijama organizacija civilnog društva koje imaju inostrano finansiranje obaveze registracije, prijave, objave i slično. 

Sud pravde Evropske unije proglasio je i presudio da je Mađarska donošenjem ovakvog Zakona povrijedila primarno pravo Evropske unije. Odnosno, povrijedila je obaveze koje se odnose na jednu od četiri slobode jedinstvenog tržišta - slobodu kretanja kapitala iz člana 63 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. Takođe, po ocjeni Suda pravde EU Mađarska je povrijedila i odredbe Povelje EU o osnovnim pravima, koja od Lisabonskog ugovora takođe spada u primarno pravo Evropske unije, i to odredbe Povelje koje se odnose na slobodu udruživanja, pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života i pravo na zaštitu ličnih podataka. Zaključeno je da Mađarska nije dokazala postojanje stvarne, istovremene i dovoljno ozbiljne prijetnje za javni interes koja bi omogućavala da se uopšte pozove na postojanje razloga javnog interesa za uvođenje ovakvih ograničenja. 

Pred sam kraj, kako se u saopštenju u kojem je iznijeta analizirana ideja pravi paralela između finansiranja političkih partija i finansiranja NVO, treba napomenuti da Venecijanska komisija potencira da dok su političke partije stvarni učesnici izbornog procesa, NVO to nijesu, a činjenica da određene NVO izražavaju mišljenja o političkim pitanjima i zagovaraju određene politike ne izjednačava ih sa političkim partijama[13]. Po pitanju finansiranja, čak i više, Venecijanska komisija smatra da donacije političkim partijama od stranih država ili preduzeća mora biti zabranjeno. 

A na kraju, pošto se u saopštenju navodi i da određene NVO “…sebi daju za pravo da nonšalantno dijele moralne lekcije i etikete gotovo svim političkim, ali i državnim institucijama”, mora se naglasiti da je to gotovo definicija slobode izražavanja, kao osnovnog ljudskog prava. Sud u Strazburu medijima i organizacijama civilnog društva čak daje i poseban nivo zaštite kao čuvarima javnosti (public watchdog) kada pokreću debate od javnog interesa.