Novi zakon, stari problemi: Pravo javnosti da zna i dalje čeka na primjenu
Uoči Međunarodnog dana prava javnosti da zna, koji se obilježava 28. septembra, Centar za građansko obrazovanje (CGO) upozorava da novi Zakon o slobodnom pristupu informacijama neće sam po sebi promijeniti praksu institucija koje kasne, ćute ili nepotpuno ispunjavaju obaveze prema javnosti.
Novi Zakon stupio je na snagu 7. januara 2026, a u punoj primjeni je od 7. jula 2026. godine. Međutim, kako napominju u CGO-u, reforma je započela u sistemu već opterećenom ćutanjem administracije, hiljadama žalbi i upravnih sporova, rastućim brojem neriješenih predmeta i nedovoljnim kapacitetima institucija zaduženih za zaštitu ovog prava.
- Podaci Agencije za zaštitu ličnih podataka i slobodan pristup informacijama (AZLP) pokazuju razmjere problema. Tokom 2025. godine organima vlasti podnijet je 7.481 zahtjev za slobodan pristup informacijama, a zakonski rok od 15 dana prekoračen je u 2.180 slučajeva (29 odsto). AZLP je iste godine primila 4.769 žalbi, a odlučila u 4.103 predmeta. Od 2.330 usvojenih žalbi, 1.209 (ili 52 odsto) se odnosilo na povredu pravila postupka, odnosno ćutanje administracije. Još više brine rast zaostatka pred AZLP-om. Prema podacima iz njenog informacionog sistema, broj neodlučenih žalbi porastao je sa 90 u 2020. na čak 2.768 u 2025. godini. Takav rast tokom šest godina ukazuje na strukturni problem u sistemu zaštite prava javnosti da zna - kazala je Mira Popović Trstenjak, koordinatorka programa Demokratizacija i evropeizacija u CGO-u.
Evropska komisija je u Izvještaju o Crnoj Gori za 2025. godinu konstatovala značajne izazove u ovoj oblasti i nedovoljne ljudske, finansijske i IT kapacitete AZLP-a. Kako je taj izvještaj zaključen sa stanjem na 1. septembar 2025. godine, prije usvajanja novog zakona, ove ocjene, kaže Popović Trstenjak, predstavljaju polazno stanje reforme, a ne procjenu učinka novih zakonskih rješenja. Upravo na tako opterećen sistem sada su, napominje, prenijete i dodatne obaveze u oblasti nadzora, izvršenja odluka i prekršajnog postupanja.
- No, problem se ne završava pred AZLP-om. Prema podacima koje je predsjednik Upravnog suda Miodrag Pešić iznio u javnosti, od početka 2026. do sredine jula tom sudu je podnijeto oko 4.500 tužbi zbog ćutanja administracije, od kojih se najveći broj odnosio na nepostupanje AZLP-a. Time se put do informacije produžava od prvostepenog organa, preko AZLP-a do Upravnog suda, uz rast troškova i opterećenja cijelog sistema - navela je Popović Trstenjak.
CGO ističe da novi Zakon donosi važna poboljšanja - širi katalog informacija koje organi moraju proaktivno objavljivati, zahtijeva lako dostupne, mašinski čitljive i otvorene formate i uvodi konkretniji mehanizam izvršenja odluka AZLP. Prvi put su predviđene i kazne za neobjavljivanje proaktivnih informacija - od 500 do 20.000 eura za pravno lice i od 200 do 2.000 eura za odgovorno lice u organu.
Istovremeno, CGO upozorava na rješenje iz člana 49 novog Zakona prema kojem u upravnom sporu pokrenutom zbog ćutanja uprave svaka stranka snosi svoje troškove. Time, kaže Popović Trstenjak, dio posljedica nezakonitog nepostupanja institucije može pasti upravo na građanina, novinara ili nevladinu organizaciju koji su prinuđeni da pokrenu spor zato što organ nije postupio u zakonskom roku. To može, navodi ona, posebno otežati sudsku zaštitu onima koji nemaju sredstva za vođenje upravnih sporova.
- Pažnju zaslužuje i činjenica da novi Zakon proširuje katalog razloga za ograničavanje pristupa informacijama. Preciznije normiranje može doprinijeti pravnoj predvidljivosti, ali otvara i prostor za restriktivnije tumačenje prava na pristup informacijama ukoliko organi vlasti dosljedno ne sprovode test štetnosti i javnog interesa i jasno ne obrazlažu zbog čega bi objavljivanje konkretne informacije proizvelo ozbiljnu i izvjesnu štetu. Biće važno da li će se propisani izuzeci primjenjuju usko, individualizovano i uz javno provjerljivo obrazloženje - istakla je Popović Trstenjak.
Prema njenim riječima, dodatni razlog za zabrinutost predstavlja status podzakonskih akata. Član 61 predvidio je da oni budu donešeni u roku od šest mjeseci od stupanja Zakona na snagu, odnosno do 7. jula 2026. godine, posebno u dijelu informacionog sistema, otvorenih podataka i tehničkih standarda objavljivanja.
- Više od dva mjeseca nakon isteka tog roka javnosti nijesu dostupni jasni i sistematizovani podaci o tome koji su akti donešeni i u kojoj mjeri je ovaj posao završen. To može voditi neujednačenom tumačenju obaveza organa vlasti i tehničkoj nespremnosti za primjenu pojedinih zakonskih rješenja - nglasila je ona.
CGO podsjeća da dobar zakon vrijedi onoliko koliko se primjenjuje. Ako organi nastave da ćute, probijaju rokove ili objavljuju dokumente tako da ih je teško pronaći i koristiti, a nadzor i propisane kazne ostanu samo mogućnost na papiru, Popović Trstenjak kaže da reforma neće proizvesti promjenu koju javnost ima pravo da očekuje.
Prvi test novog Zakona biće, smatra ona, odgovor na jednostavno pitanje: dobijaju li građani, novinari i organizacije civilnog društva tačne i potpune informacije u propisanom roku? Poručuje da dosadašnji podaci još ne daju osnov za zaključak da je taj cilj ostvaren.
- Rezultati reforme moraju biti mjerljivi konkretnim rezultatima - manjim brojem slučajeva ćutanja uprave i zaostalih žalbi, kraćim postupcima, većim procentom odgovora u zakonskom roku, kvalitetnijim proaktivnim objavljivanjem, dosljednim izvršavanjem odluka AZLP-a i sankcionisanje kršenja Zakona. Pravo javnosti da zna postaće stvarno tek kada institucije informacije budu objavljivale prije nego što ih neko zatraži, odgovarale u roku i izvršavale odluke kojima je pristup informacijama odobren - zaključila je Popović Trstenjak.