Pravo veta i članstvo u EU: Šta zapravo predlaže Evropska komisija?

„Crnoj Gori punopravno članstvo u EU, nema ograničenja prava veta“, obradovao je portal Radio-televizija Crne Gore svoje čitaoce naslovom teksta o novom dokumentu Evropske komisije. Ko je pročitao samo naslov, mogao je mirno da zaključi da su sve dileme riješene, da je Brisel odustao od ranijih ideja o ograničavanju prava novih članica i da nas čeka punopravno članstvo bez ikakvih dodatnih uslova. Još jedna pobjeda evropskog frontranera. 

Nije, međutim, posao javnog servisa da evropske dokumente pretvara u dobre vijesti, nego da građanima objasni šta u njima piše.

Evropska komisija u dokumentu predstavljenom 6. oktobra nije predložila da Crna Gora i druge buduće članice automatski ostanu bez prava veta. Ali nije ni odustala od ideje da njihovo učešće u odlučivanju podliježe posebnim pravilima. Naprotiv, predložila je dva mehanizma: političku obavezu da se ne blokiraju određene odluke i mogućnost suspenzije prava glasa u slučaju ozbiljnog kršenja evropskih vrijednosti.

Ovo zasad nijesu nova pravila članstva, već predlozi Evropske komisije o kojima tek slijedi rasprava među državama članicama. Hoće li se, i u kom obliku, naći u pristupnom ugovoru Crne Gore, zavisiće od pregovora i saglasnosti svih članica EU.

Kako smo došli do ovog predloga?

Rasprava o ograničavanju prava veta budućih članica nije počela ovog oktobra. Iza nje stoji sasvim opravdana ideja - EU želi da se širi, ali dio njenih članica strahuje da bi sa svakom novom državom mogao stići i novi veto, a s njim i nove blokade.

Još 2021. godine, u okviru ekspertskih predloga za fazno pristupanje EU, razmatrana je mogućnost da nove članice u određenom periodu ne koriste pravo veta. Ideja je bila da se ubrza proširenje, a istovremeno smanji zabrinutost postojećih članica da bi veći broj država mogao dodatno otežati donošenje odluka.

Nakon ruske invazije na Ukrajinu, proširenje je dobilo novu geopolitičku važnost. Odjednom više nije bilo samo pitanje kada su kandidatkinje spremne za članstvo, već i koliko je sama Unija spremna da ih primi. Jer ako se EU sa 27 članica teško dogovara o nekim važnim pitanjima, sa trideset i više njih taj posao neće postati lakši.

Francusko-njemačka ekspertska grupa 2023. godine predložila je reforme evropskog sistema odlučivanja, uključujući širu primjenu kvalifikovane većine umjesto jednoglasnosti. To je, međutim, podrazumijevalo promjenu pravila za sve, uključujući i sadašnje članice, među kojima ne postoji saglasnost da se odreknu sopstvenog veta.

U junu 2026. godine pet država članica - Njemačka, Francuska, Holandija, Belgija i Luksemburg - zatražilo je raspravu o mogućnosti da se novim članicama privremeno ograniči pravo glasa u oblastima u kojima se odluke donose jednoglasno, uključujući buduća proširenja, vanjsku politiku i višegodišnji budžet EU. Istovremeno su predložile dodatne zaštitne mehanizme kojima bi se spriječilo nazadovanje u demokratiji i vladavini prava nakon pristupanja.

Takav pristup, međutim, nije dobio jednoglasnu podršku. Već u julu sedam država članica, - Italija, Austrija, Hrvatska, Češka, Grčka, Slovačka i Slovenija - usprotivilo se ograničavanju prava glasa novih članica, upozoravajući da bi takav pristup mogao stvoriti kategoriju drugorazrednog članstva. Istovremeno su podržale mogućnost uvođenja posebnih zaštitnih mehanizama, pod uslovom da budu opravdani, proporcionalni i privremeni.

Upravo u tom političkom kontekstu nastao je dokument Evropske komisije Preparing for a wider Union (Priprema za širu Uniju), objavljen 6. oktobra.

U ranijim radnim verzijama dokumenta, u koje je Raskrinkavanje.me imalo uvid, razmatrana su znatno šira ograničenja. Među opcijama bila je i politička obaveza novih članica da tokom određenog perioda ne blokiraju odluke za koje je potrebna jednoglasnost, uključujući pojedina sektorska i institucionalna pitanja. Konačni predlog Komisije je uži, pa je obaveza neblokiranja vezana samo za buduća proširenja i bilateralne sporove.

Prvi mehanizam: Obaveza da se ne blokiraju buduća proširenja

Evropska komisija predlaže da se nova članica, tokom ograničenog perioda nakon pristupanja, obaveže da se neće protiviti odlukama Savjeta EU i Evropskog savjeta koje se odnose na buduća proširenja i bilateralne sporove. Takva obaveza bila bi sadržana u deklaraciji koja bi pratila pristupni ugovor.

Pravo veta, dakle, formalno ostaje. Ali država bi se unaprijed obavezala da ga u određenim situacijama neće koristiti. To nije isto što i oduzimanje prava, ali nije ni isto što i njegovo potpuno slobodno korišćenje.

U ranijoj radnoj verziji dokumenta, u koju je Raskrinkavanje imalo uvid, ova razlika bila je izričito objašnjena. Navodilo se da deklaracija ne bi mijenjala niti suspendovala prava koja država članica ima na osnovu osnivačkih ugovora EU, već bi predstavljala političku obavezu. Za pravno obavezujuće ograničavanje tih prava bio bi potreban odgovarajući ugovorni osnov.

U konačnom dokumentu Komisije tog objašnjenja više nema. Njegovo izostavljanje, međutim, ne znači da deklaracija sama po sebi može ukinuti pravo veta. Komisija zasad nije precizirala ni kakve bi bile posljedice ako bi nova članica prekršila preuzetu političku obavezu i ipak blokirala neku odluku.

Cilj ovog predloga nije teško razumjeti, niti ga treba unaprijed osporavati. EU pokušava da spriječi da buduće članice koriste pravo veta kao sredstvo pritiska na susjede ili da bilateralne sporove pretvaraju u prepreke evropskim integracijama drugih država. Iskustvo proširenja pokazalo je koliko takve blokade mogu biti dugotrajne i koliko malo ponekad imaju veze sa ispunjavanjem kriterijuma za članstvo.

Međutim, činjenica da je riječ o političkoj, a ne pravnoj obavezi ne znači da ona nema praktičnu težinu. Dobrovoljnost govori o načinu na koji je obaveza prihvaćena, a ne o tome da li ona postoji. Politička obaveza nije isto što i pravna zabrana, ali upravo zato što je država sama preuzela, njeno kršenje može imati političke posljedice.

Pristupanje Evropskoj uniji zahtijeva saglasnost svih postojećih članica. Država kandidatkinja može odbiti predložene uslove, ali bez saglasnosti članica ne može postati dio Unije. Zato je njena pregovaračka pozicija bitno drugačija od pozicije država koje odlučuju o prijemu novih članica.

Drugim riječima, deklaracija može biti formalno dobrovoljna, ali politička cijena njenog odbijanja može biti značajna, posebno ukoliko postojeće članice budu insistirale da ona prati buduće pristupne ugovore.

Zato se pitanje ne može svesti na to da li nam je neko formalno oduzeo veto ili smo sami pristali da ga ne koristimo. U oba slučaja postoji razlika između prava koje država ima na papiru i slobode da ga koristi u političkoj praksi. Razlika u pravnoj prirodi tih aranžmana jeste važna, ali nije razlog da zanemarimo njihove stvarne posljedice.

Za Crnu Goru ovo pitanje ima neposredan značaj. Komisija je najavila da će pripremu nove generacije pristupnih aranžmana započeti upravo sa njom.

Još se ne zna koliko bi obaveza neblokiranja trajala, kako bi se precizno odredio njen domašaj, niti šta bi se dogodilo ako bi nova članica prekršila političku riječ koju je dala. A upravo od tih detalja zavisi koliko bi deklaracija u praksi bila ograničavajuća.

Drugi mehanizam: Petnaest godina zaštite od nazadovanja

Drugi predlog Evropske komisije mogao bi biti posebno važan za građane Crne Gore. Riječ je o mehanizmu koji bi trebalo da spriječi da reforme sprovedene radi ulaska u EU budu poništene čim država postane članica.

Komisija predlaže da budući pristupni ugovori sadrže posebnu institucionalnu zaštitnu klauzulu koja bi mogla da se aktivira tokom prvih 15 godina članstva.

Mehanizam bi bio namijenjen slučajevima ozbiljnog kršenja vrijednosti iz člana 2 Ugovora o Evropskoj uniji, među kojima su demokratija, vladavina prava i ljudska prava.

U naročito ozbiljnim slučajevima, jedna od mogućih mjera bila bi suspenzija prava glasa nove članice u Savjetu EU.

To ne znači da bi Crna Gora prvih 15 godina bila bez prava glasa. Naprotiv, pravo glasa bi imala od prvog dana članstva, ali bi tokom tog perioda postojala dodatna mogućnost njegove suspenzije ukoliko bi nastupile okolnosti predviđene zaštitnom klauzulom.

Zašto je potreban poseban mehanizam kada Evropska unija već ima mogućnost da suspenduje pravo glasa članici koja ozbiljno krši njene temeljne vrijednosti?

Zato što je postojeći postupak, predviđen članom 7 Ugovora o EU, veoma zahtjevan. Prije nego što se otvori mogućnost suspenzije prava glasa, potrebno je da sve ostale članice jednoglasno utvrde da država ozbiljno i trajno krši evropske vrijednosti. Zbog toga je ovaj mehanizam u praksi teško primijeniti.

Komisija sada predlaže jednostavniji postupak za nove članice. Zaštitne mjere mogle bi biti predložene na inicijativu Komisije ili države članice, a smatrale bi se usvojenim ukoliko ih Savjet EU ne odbije kvalifikovanom većinom u predviđenom roku.

Razlika je značajna. Evropska unija bi tokom prvih 15 godina članstva imala dodatni instrument kojim bi mogla efikasnije reagovati na ozbiljno demokratsko nazadovanje nove članice.

Iz perspektive Crne Gore, vrijednost takvog mehanizma ne treba potcjenjivati.

Godinama slušamo da su reforme sprovedene, zakoni usvojeni, strategije napisane i evropski standardi ispunjeni. Istovremeno, dobro znamo koliko je velika razlika između usvajanja zakona i njegove primjene, između formalne nezavisnosti institucija i njihove stvarne sposobnosti da se odupru političkom uticaju.

Članstvo u EU neće samo po sebi ukloniti te probleme. Još manje bi smjelo da postane trenutak u kojem prestaje pritisak da se oni rješavaju.

Zato dodatna zaštita vladavine prava nakon pristupanja nije ograničenje koje bi građani Crne Gore trebalo da dožive kao gubitak. Naprotiv, ona može biti garancija da buduće vlasti neće moći tako lako da odustanu od demokratskih standarda na osnovu kojih je država primljena u EU.

Naravno, zaštitna klauzula neće sama od sebe obezbijediti nezavisno pravosuđe, odgovorne institucije ili slobodne medije. Njena vrijednost zavisiće od toga kako budu definisani uslovi za aktiviranje i hoće li evropske institucije biti spremne da je primijene kada za to postoje razlozi.

Ali ideja da evropske reforme moraju biti trajne, a ne samo dovoljno uvjerljive da se dobije članstvo, zaslužuje podršku.

Punopravno članstvo, bez potrebe za uljepšavanjem

Dokument koji je Evropska komisija predstavila 6. oktobra jeste zvaničan dokument institucije EU, ali sam po sebi ne mijenja prava država članica niti automatski određuje uslove budućeg članstva Crne Gore. Komisija je iznijela konkretne predloge o kojima tek treba postići dogovor sa državama članicama.

Konačna rješenja zavisiće od pregovora, pravnog oblikovanja pristupnih aranžmana i saglasnosti država članica. Pristupni ugovor moraće da prođe i odgovarajuće postupke odobravanja i ratifikacije.

Komisija je najavila da će pripremu novih pristupnih aranžmana započeti upravo sa Crnom Gorom, što znači da ova pitanja nijesu samo teorijska rasprava o nekom dalekom proširenju.

I za to postoji dobar razlog. Evropska unija pokušava da pronađe način da primi nove članice, a da pritom ne uveze nove blokade i ne ostane bez efikasnih instrumenata za zaštitu demokratije i vladavine prava. To niti su nerazumni ciljevi, niti su suprotstavljeni interesima građana Crne Gore. Naprotiv, posebno je teško osporiti vrijednost mehanizma koji bi trebalo da spriječi poništavanje demokratskih reformi nakon pristupanja.

To, naravno, ne znači da pitanje jednakog tretmana sadašnjih i budućih članica treba preskočiti. Nove članice imale bi dodatne obaveze i bile izložene posebnim zaštitnim mehanizmima koji se na postojeće članice ne primjenjuju na isti način. O tome se može i treba pregovarati, uključujući trajanje, domašaj i uslove primjene tih mehanizama.

Zato se iz dokumenta Evropske komisije ne može izvući zaključak da je pitanje prava veta definitivno riješeno i da za buduće članstvo Crne Gore nijesu predviđena nikakva posebna ograničenja. Komisija ne predlaže ukidanje prava veta, ali predlaže dodatne obaveze i zaštitne mehanizme koji bi mogli uticati na način njegovog korišćenja, odnosno dovesti do suspenzije prava glasa u naročito ozbiljnim slučajevima.

O tome kakvi će aranžmani na kraju biti prihvaćeni tek će se pregovarati. Upravo zato bi bilo korisno da se o njima otvoreno razgovara, umjesto da se unaprijed proglašava kako je Crna Gora iz tih pregovora već izašla sa svim što je željela.

Posebno je neobično što se javnosti uljepšava dokument u kojem ima rješenja koja se sasvim dobro mogu braniti i bez uljepšavanja. Zaštita od demokratskog nazadovanja, na primjer, nije nešto što treba skrivati iza naslova o neograničenom pravu veta. Moglo bi se građanima jednostavno objasniti zašto je korisna, šta podrazumijeva i o čemu tek treba pregovarati.