Savjet za saradnju sa dijasporom-iseljenicima: Ne vezivati brisanje iz registra za gubitak biračkog prava

Savjet za saradnju sa dijasporom–iseljenicima pozvao je Vladu da izmijeni Nacrt zakona o registrima prebivališta i boravišta, upozoravajući da predložena rješenja, iako imaju za cilj uređenje evidencija i biračkog spiska, ne smiju dovesti do automatskog brisanja državljana iz biračkog spiska niti ugroziti prava crnogorskih iseljenika.

Mišljenje Savjeta upućeno Ministarstvu unutrašnjih poslova, Ministarstvu dijaspore, Radnoj grupi za kontrolu biračkog spiska, Odboru za politički sistem, pravosuđe i upravu Skupštine prenosimo integralno:

Savjet za saradnju sa dijasporom–iseljenicima, u skladu sa svojim mandatom da doprinosi unapređenju saradnje Crne Gore sa iseljenicima i osigura zaštitu njihovog prava i položaja, razmotrio je Nacrt zakona o izmjenama i dopunama Zakona o registrima prebivališta i boravišta (u daljem tekstu: Nacrt), koji je Ministarstvo unutrašnjih poslova uputilo skupštinskom Odboru za politički sistem, pravosuđe i upravu, te ovim putem Vladi Crne Gore dostavlja svoje mišljenje.

Savjet podržava cilj vođenja tačnih i ažurnih službenih evidencija o prebivalištu i boravištu crnogorskih građana i građanki, te uspostavljanja transparentnog i kredibilnog biračkog spiska. Riječ je o legitimnom državnom interesu i preduslovu izbornog integriteta, koji je istovremeno i u interesu naših građana u inostranstvu. Savjet stoga ovo mišljenje ne upućuje radi osporavanja potrebe za uređenjem evidencija, već radi toga da se taj cilj ostvari na način koji ne dovodi u pitanje prava državljana Crne Gore koji žive van njenih granica. Pitanje, dakle, nije da li urediti evidencije, nego kako to učiniti.

Savjet polazi od činjenice da crnogorska dijaspora predstavlja jednog od ključnih oslonaca ekonomske i društvene stabilnosti Crne Gore. Prema podacima Svjetske banke, lične doznake iseljenika već godinama dosežu više od 10 odsto bruto domaćeg proizvoda (2021. godine čak 13.6%), čime se Crna Gora svrstava među zemlje regiona koje u najvećoj mjeri zavise od ovog priliva. Tome treba dodati ulaganja u privredu i nekretnine, kontinuiranu finansijsku podršku porodicama, kao i humanitarne i razvojne aktivnosti usmjerene prema lokalnim zajednicama. U takvim okolnostima, odnos države prema dijaspori mora biti usklađen sa strateškim opredjeljenjem očuvanja i jačanja veza sa svojim državljanima u inostranstvu, a zakonska rješenja koja kod dijela iseljenika mogu proizvesti osjećaj pravne nesigurnosti ili umanjiti njihovu povezanost sa državom djeluju suprotno proklamovanim ciljevima Vlade Crne Gore.

Konkretne primjedbe i preporuke 

Kako se u sistemu pasivne registracije birača, kakav postoji u Crnoj Gori, birački spisak izvodi iz registra prebivališta, to znači da revizija registra prebivališta i boravišta suštinski predstavlja i reviziju biračkog spiska, te brisanje iz registra prebivališta i boravišta predstavlja osnov za brisanje iz biračkog spiska. Iz toga proizlazi da svaka mjera koja za posljedicu ima udaljavanje građanina iz registra prebivališta, bez obzira na to što je formalno– administrativne prirode, ima neposredan učinak na ostvarivanje biračkog prava. Stoga, Savjet smatra da se predložena rješenja ne mogu ocjenjivati isključivo kao tehničko uređenje uprave, već moraju zadovoljiti standarde koji važe za materiju od značaja za izborni proces: zakonitost, srazmjernost, jednak tretman svih državljana, pravo na djelotvornu pravnu zaštitu i spoljnu kontrolu postupka. Upravo kroz tu prizmu Savjet iznosi primjedbe i preporuke koje slijede.

Obavezna odjava prebivališta Nacrtom se obaveza odjave prebivališta za građane koji duže borave van Crne Gore, koja je do sada bila prepuštena volji građanina, pretvara u dužnost. Obaveza prijavljivanja emigracije i promjene adrese je legitimna i postoji u većini evropskih država. Međutim, cilj takve odredbe treba da bude vođenje tačne evidencije o emigraciji, a ne brisanje iz registra koje dovodi do gubitka političkih prava. Veliki broj naših državljana u inostranstvu ima samo privremeni boravak u državi prijema, dok porodicu, imovinu i životne interese zadržava u Crnoj Gori. Dakle, sama fizička odsutnost ne može biti dovoljan osnov za odjavu iz biračkog spiska. Savjet preporučuje da se jasno razdvoji dužnost obavještavanja o promjeni prebivališta od automatskog brisanja iz registra birača, te da privremeno odsustvo ni u kom slučaju ne povlači automatski gubitak biračkog prava.

Brisanje po službenoj dužnosti zbog nezamijenjene lične karte

Nacrt predviđa da će državljani kojima je do 30. septembra 2025. godine istekla lična karta, a koji nijesu podnijeli zahtjev za njenu zamjenu ili izdavanje, danom stupanja zakona na snagu biti brisani iz registra prebivališta po službenoj dužnosti, a posljedično i iz biračkog spiska. Savjet ukazuje na dva ozbiljna problema. Prvo, brisanje s učinkom na osnovu roka koji je istekao u prošlosti otvara pitanje saglasnosti sa članom 147 Ustava Crne Gore, koji povratno dejstvo zabranjuje, osim kada to zahtijeva javni interes utvrđen u postupku donošenja zakona, a obrazloženje Nacrta takav javni interes ne utvrđuje. Drugo, OEBS/ODIHR je u slučaju Sjeverne Makedonije 2019. godine ocijenio da automatsko isključivanje birača čija su dokumenta istekla predstavlja nerazumnu prepreku ostvarivanju prava glasa, suprotnu međunarodnim standardima.

Imajući u vidu i ograničenu dostupnost konzularnih usluga u pojedinim državama, brisanje po službenoj dužnosti predstavlja nesrazmjernu posljedicu u odnosu na administrativni propust. Savjet preporučuje da se umjesto automatskog brisanja propiše dodatni, jasno definisan rok za podnošenje zahtjeva, da se omogući izdavanje lične karte putem diplomatsko–konzularnih predstavništava i da se sprovede sveobuhvatna informativna kampanja prema dijaspori, u saradnji sa konzularnom mrežom i udruženjima iseljenika.

Djeca državljana rođena u inostranstvu 

Nacrt predviđa da se dijete državljanina Crne Gore rođeno u inostranstvu ne upisuje u registar prebivališta sve dok se ne nastani u Crnoj Gori. Vođenje registra prebivališta isključivo za lica koja stvarno žive u zemlji samo po sebi je opravdano i u skladu sa uporednom praksom. Problem, međutim, nastaje zato što dijete rođeno u inostranstvu time ostaje bez ijedne evidencije koja ga formalno vezuje za državu porijekla, za razliku od djeteta rođenog u Crnoj Gori, pa se veza budućih naraštaja sa državom slabi već od rođenja. Takvo rješenje teško je pomiriti sa proklamovanom politikom jačanja veza sa potomcima iseljenika. Zbog toga Savjet preporučuje da se uspostavi registar crnogorskih državljana u inostranstvu, u koji bi se upisivali i potomci državljana rođeni vani, ili da se to pitanje na drugi odgovarajući način uredi, kako bi se formalna i pravna veza sa zemljom porijekla očuvala od rođenja. 

Uporedna praksa

Vođenje preciznih registara prebivališta jeste evropski standard, ali samo po sebi ne podrazumijeva ograničavanje biračkog prava. U državama Evropske unije koje se najčešće navode kao uzor: Njemačkoj, Austriji, Belgiji ili Holandiji postoji obaveza odjave prebivališta pri trajnom iseljenju, ali ona ne vodi gubitku prava glasa, jer je ostvarivanje biračkog prava iseljenika uređeno posebnim propisima. Države regiona sa brojnom dijasporom poput: Hrvatske, Bosne i Hercegovine, Srbije i Kosova istovremeno čuvaju tačnost evidencija i biračko pravo svojih građana u inostranstvu, omogućavajući glasanje putem diplomatsko–konzularnih predstavništava. Posebno je instruktivan hrvatski model, u kojem se registar birača vodi tako što razlikuje birače sa prebivalištem u zemlji i one bez njega, pri čemu se za nerezidentne državljane primjenjuje aktivna registracija preko konzularne mreže, čime evidencija ostaje ažurna, a da državljanin nije izbrisan niti lišen glasa. Pouka uporednih rješenja je jasna: ažurnost registra i puno biračko pravo dijaspore nijesu suprotstavljeni ciljevi, već se pitanje (ne)rezidentnosti rješava posebnim modelom registracije i glasanja, a ne brisanjem iz evidencija.

Preporuke Savjeta 

Polazeći od navedenog, Savjet za saradnju sa dijasporom–iseljenicima preporučuje Vladi Crne Gore i predlagaču Nacrta: 

1. da se obaveza prijave i odjave prebivališta jasno razdvoji od automatskog brisanja, te da nijedno brisanje iz registra ne nastupa bez propisanog postupka, prava lica na izjašnjenje i djelotvorne pravne zaštite; 

2. da se brisanje zbog nezamijenjene lične karte zamijeni dodatnim rokom, izdavanjem ličnih dokumenata putem diplomatsko–konzularnih predstavništava i informativnom kampanjom, bez automatskog gubitka biračkog prava; 

3. da se uspostavi registar crnogorskih državljana u inostranstvu, u koji bi se upisivali i potomci državljana rođeni van Crne Gore, radi očuvanja njihove formalne i pravne veze sa državom od rođenja; 

4. da se zakonom izričito propiše da odjava, odnosno brisanje iz registra prebivališta i boravišta državljanina ilil državljlanke Crne Gore, sami po sebi ne proizvode prestanak niti mirovanje biračkog prava, niti za posljedicu imaju brisanje iz biračkog spiska po službenoj dužnosti; 

5. da se uporedo sa uređenjem evidencija radi na uspostavljanju modela ostvarivanja biračkog prava iz inostranstva (konzularno i drugim savremenim modelima, po uzoru na države regiona), kako bi se uspostavljanje registra prebivališta i biračko pravo dijaspore pomirili; 

6. da se u rad Radne grupe uključi Savjet za dijasporu, radi sagledavanja stvarnog položaja građana koji borave van Crne Gore. 

Savjet za saradnju sa dijasporom–iseljenicima ostaje posvećen cilju uspostavljanja tačnog i kredibilnog registra o prebivalištu i boravištu, te biračkog spiska, jednako kao i punom poštovanju prava državljana i državljanki Crne Gore, kako u zemlji, tako i u inostranstvu. Dakle, ova dva cilja nijesu suprotstavljena i mogu se ostvariti istovremeno. Savjet, kao savjetodavno tijelo, stoji na raspolaganju za stručni doprinos, učešće u daljoj raspravi i svaku konstruktivnu razmjenu mišljenja u postupku unapređenja Nacrta.