ASK: Pravila za dopunski rad ljekara unijeti u zakon, izbjeći samovolju direktora

Agencija za sprečavanje korupcije (ASK) ocijenila je da je važeći Pravilnik o obavljanju dopunskog rada zdravstvenih radnika formalno usklađen sa Zakonom o zdravstvenoj zaštiti, ali da postojeći normativni okvir ostavlja prostor za subjektivno odlučivanje, različita tumačenja i potencijalne koruptivne rizike. Zbog toga Agencija u mišljenju preporučuje da se ključni uslovi, ograničenja i pravila za odobravanje dopunskog rada više ne uređuju prvenstveno pravilnikom, već da budu jasno propisani zakonom.

Agencija je donijela mišljenje, koje potpisuje direktorica Kristina Braletić, postupajući po službenoj dužnosti, nakon inicijative Ministarstva zdravlja od 8. jula ove godine, kojom je zatražena procjena usklađenosti Pravilnika o obavljanju dopunskog rada zdravstvenih radnika i zdravstvenih saradnika sa pravilima za otklanjanje koruptivnih rizika u propisima.

Nerazrađen zakonski okvir

Postupak je sproveden na osnovu članova 82 i 83 Zakona o sprečavanju korupcije, koji ASK-u daju ovlašćenje da daje mišljenja radi unapređenja prevencije korupcije i analizira rizike u zakonima i drugim propisima. Tokom postupka analizirani su Zakon o zdravstvenoj zaštiti, posebno član 101 kojim se uređuje dopunski rad, kao i Pravilnik koji je Ministarstvo zdravlja donijelo krajem juna.

Iako je zaključeno da je Pravilnik formalno-pravno usklađen sa Zakonom i da pojedinim rješenjima doprinosi preciznijoj primjeni zakonskih odredbi, ASK upozorava da upravo zakonski okvir nije dovoljno razrađen u dijelu koji se odnosi na odlučivanje o dopunskom radu.

- Najznačajniji aspekt odnosi se na široko postavljen prostor za odlučivanje direktora zdravstvene ustanove prilikom davanja saglasnosti za obavljanje dopunskog rada. Zakon ne utvrđuje jasne kriterijume za davanje ili uskraćivanje saglasnosti, dok Pravilnik, iako bliže određuje okolnosti koje se uzimaju u obzir, ne definiše dovoljno precizna mjerila za njihovu procjenu - navodi se u mišljenju.

ASK posebno ukazuje da Zakon omogućava direktorima zdravstvenih ustanova da daju ili uskrate saglasnost za dopunski rad, ali bez jasno propisanih kriterijuma, rokova i obaveze obrazlaganja odluke.

- Nepostojanje jasno utvrđenih uslova i mjerila za odlučivanje može dovesti do različitog postupanja u istovrsnim situacijama i ostaviti prostor za subjektivnu procjenu - upozorava Agencija.

Istovremeno, ocjenjuje se da bi osnovni kriterijumi za davanje i uskraćivanje saglasnosti, obaveza obrazlaganja odluka i rokovi za odlučivanje trebalo da budu uređeni zakonom, dok bi pravilnikom bila razrađena njihova primjena.

Primjedbe i nedostaci

Jedna od ključnih primjedbi odnosi se na nedovoljno razvijene mehanizme za sprečavanje sukoba interesa. Agencija konstatuje da važeći Zakon ne sadrži posebna pravila koja bi spriječila situacije u kojima bi zdravstveni radnici mogli biti u sukobu interesa zbog istovremenog rada u javnom i privatnom sektoru.

Kako se navodi, trebalo bi zakonom propisati zabranu postupanja kojima bi se pacijenti upućivali ili na drugi način usmjeravali ka zdravstvenim ustanovama ili drugim subjektima kod kojih zdravstveni radnik obavlja dopunski rad, kao i druga osnovna pravila kojima bi se obezbijedilo da dopunski rad ne utiče na nepristrasno, savjesno i profesionalno obavljanje poslova u javnoj zdravstvenoj ustanovi. 

- Njihova detaljnija razrada mogla bi biti uređena podzakonskim aktima donesenim na osnovu jasno definisanog zakonskog okvira - dodaje se u mišljenju.

Agencija ukazuje i na niz konkretnih nedostataka Pravilnika. Kao primjer navodi odredbu prema kojoj se dopunski rad može odobriti ako „ne utiče na organizaciju rada“ zdravstvene ustanove, ocjenjujući da taj standard nije dovoljno precizno definisan.

- Izostanak preciznijeg normativnog određenja sadržine ovog uslova može dovesti do različitog tumačenja i neujednačene primjene u praksi - navodi ASK, uz preporuku da se propišu objektivni kriterijumi na osnovu kojih će se procjenjivati da li dopunski rad utiče na funkcionisanje zdravstvene ustanove.

Slično upozorenje odnosi se i na odredbe koje uređuju indikatore kvaliteta rada i liste čekanja. Agencija smatra da nije dovoljno jasno definisano kako će se ti pokazatelji koristiti prilikom odlučivanja o zahtjevima za dopunski rad, niti kakve posljedice proizvode loši rezultati ili preopterećenost zdravstvenih ustanova.

Kao dodatni koruptivni rizik prepoznata je činjenica da Pravilnik ne predviđa provjeru eventualnih vlasničkih, upravljačkih, porodičnih ili drugih odnosa između zdravstvenog radnika, odnosno sa njim povezanih lica i subjekta kod kojeg se dopunski rad obavlja, kao ni okolnosti koje bi mogle ukazivati na postojanje posebnog odnosa između podnosioca zahtjeva i direktora koji odlučuje o davanju saglasnosti. 

- Imajući u vidu da navedene okolnosti mogu biti od značaja za procjenu potencijalnog sukoba interesa i obezbjeđivanje nepristrasnog odlučivanja, bilo bi korisno dodatno urediti obavezu prijavljivanja i provjere relevantnih činjenica koje mogu uticati na objektivnost postupka davanja saglasnosti. Na taj način bi se unaprijedila transparentnost postupka i dodatno ojačali mehanizmi za sprečavanje situacija u kojima bi privatni ili drugi interesi mogli uticati na odlučivanje o obavljanju dopunskog rada - preporučuje ASK.

Agencija problematičnim smatra i to što Pravilnik detaljno uređuje postupak kada se saglasnost odobrava, ali gotovo uopšte ne reguliše situacije kada direktor zahtjev odbije.

- Nije utvrđena obaveza donošenja obrazložene odluke o odbijanju, niti su uređeni elementi koje bi takva odluka trebalo da sadrži, kao ni mogućnost ili način njenog preispitivanja - upozorava se u mišljenju.

Precizirati normativni okvir

Pored toga, ASK podsjeća da Zakon propisuje obavezu zdravstvenih ustanova da vode i objavljuju evidenciju zaposlenih koji obavljaju dopunski rad, ali ne predviđa odgovornost ukoliko ta obaveza ne bude ispunjena, zbog čega preporučuje preciznije uređivanje posljedica za neobjavljivanje ili neažuriranje tih podataka.

U završnim ocjenama Agencija zaključuje da je neophodno dodatno precizirati kompletan normativni okvir kako bi se smanjio prostor za proizvoljno odlučivanje i ojačala pravna sigurnost.

. U cilju jačanja integriteta i transparentnosti sistema dopunskog rada, preporučuje se preciznije normiranje uslova za davanje saglasnosti, unapređenje postupka odlučivanja, jačanje mehanizama za sprečavanje sukoba interesa i jasnije definisanje odgovornosti za postupanje suprotno propisanim obavezama - zaključeno je u mišljenju ASK-a.