Armenko: Ustavni sud nastavlja da radi na ovom predmetu isključivo na stručnoj argumentaciji

Ustavni sud Crne Gore raspravlja o ustavnosti Zakona o potvrđivanju sporazuma sa Ujedinjenim Arapskim Emiratima u oblasti turizma i razvoja nekretnina, ocjenjujući da se radi o jednom od najozbiljnijih ustavnopravnih pitanja u aktuelnom mandatu. Dok podnosioci inicijativa upozoravaju na moguće derogiranje Ustava, zakona i zaštićenih prava, Vlada to odlučno odbacuje.

Predsjednica suda Snežana Armenko je na otvaranju javne rasprave, na koju je pozvano šest stručnjaka ustavnog, međunarodnog javnog i međunarodnog privatnog prava, kazala da se pred njima nalazi jedno od najozbiljnijih i najvažnijih ustavnospravnih pitanja sa kojim se ovaj sastav Ustavnog suda suočio u ovom mandatu.

- Polazeći od Ustava kao potvrde identiteta države, njenog integriteta i suvereniteta, u teoriji ustavnog prava ali i u praksi ustavnog sudstva, širom Evrope, u ranijem periodu a i danas pred Ustavnim sudom, veoma važnim se ističu pitanja - da li su ratifikovani međunarodni ugovori u unutrašnjem pravnom poretku akti slabije pravne snage od Ustava i ukoliko jesu, da li mogu biti podvrgnuti kontroli ustavnosti od strane Ustavnog suda i u kojima slučajevima i u kojem obimu - istakla je Armenko.

Ona podsjeća da princip ustavnosti podrazumijeva da su pravna pravila kodifikovana i sistematizivana u najvišem pravnom aktu države i poštovanje ovog principa ima suštinsko značenje za dosljednost i jedinstvo pravnog poretka, kao i za primjenjivost principa pravne sigurnosti i sigurnost pravnih normi.

- Pod pretpostavkom da u pravnom sistemu ne postoji ili se ne poštuje princip ustavnosti – principhijerarhije odredbi će izgubiti razlog svog postojanja - istakla je Armenko.

U suprotnom, navodi ona, postojanje Ustava kao neprovredive jedinstvene pravne norme je iluzija ako on više nije pravni akt sa najvišim pravnim dejstvom iz kojeg proističu svi ostali zakoni.

Armenko poručuje da Ustav kao živi instrument mora da prati promjene u društvu kako bi ostao efikasan. 

- Ako postoji ustavno pitanje, Ustavni sud mora da odluči o njemu, ali isto tako se uzdržava od odlučivanja o pitanjima gdje sam Ustav ostavlja prostor drugim ustavnim organima, Vladi Crne Gore, Skupštini Crne Gore, predsejdniku Crne Gore, da djeluju, u skladu sa Ustavom i granicama koje pred njih postavlja Ustav - naglasila je ona.

Ona je poručila da Ustavni sud štiti ustavnost i zakonitost, te da je njihov zadatak u konkretnom slučaju da utvrde da li je dosadašnja praksa Ustavnog suda Crne Gore po pitanju ograničene nadležnosti u pogledu ocjene ustavnosti međunarodnih ugovora uistinu u duhu crnogorskog ustava.

- Kako bi štitio pravnu sigurnost i pravnu izvjesnost svojim odlukama, Ustavni sud treba da postupa blagovremeno, ne ostavljajući mogućnost da se određena pitanja koja opterećuju javnost, a koja su važna za očuvanje ugleda i odgovornosti države na međunarodnom nivou ali prije svega zbog zaštite Ustava, ostavljaju za vrijeme kada više neće imati smisla reagovati - naglasila je Armenko.

Ona je napomenula da su podnijete inicijative za ocjenu ustavnosti Zakona o potvrđivanju ovog Sporazuma, sublimirale različita pitanja iz oblasti ustavnog, međunarodnog privatnog, međunarodnog javnog i stvarnog prava i opredijelile Ustavni sud da pozove stručna lica iz ovih oblasti kako bi pružili relevantne odgovore.

- Vjerujem da ćemo od svih učesnika u ovom ustavnosudskom postupku, a naročito stručnih lica, čuti agumente isključivo kroz prizmu ustavnog prava i međunarodnopravnih standarda - poručila je Armenko.

Zenović: Derogirani brojni zakoni i odredbe Ustava

Podnosilac inicijative, odbornik Đorđe Zenović kazao je da je bitno preispitati ustavnost Zakona u formalnom smislu.

- Intencija inicijative nije usmjerena protiv Vlade ili bilo koje države, već je isključivo namjera da se zaštiti Ustav Crne Gore - istakao je Zenović, dodajući da nijedan sporazum ne može biti iznad Ustava.

On je stava da su ovim Sporazumom derogirani brojni zakoni, pa i odredbe Ustava. Smatra da bi se, ukoliko bi Ustavni sud odbacio ove inicijative, obesmislio Ustavni sud i Ustav, i stvorila opasna praksa za buduće djelovanje ove i svake buduće Vlade.

Iz Ustavnog suda je u najavi javne rasprave navedeno da se radi  o međunarodnom ugovoru za koji podnosioci inicijativa tvrde da je usvojen suprotno Ustavu i da može proizvesti ozbiljne posljedice po interese države, što Vlada kao potpisnica negira - navodi se u saopštenju Ustavnog suda.

Paradoksalno je da, kako je rekao, Zakonodavni odbor imaju veća ovlašćenja od Ustavnog suda.

- Mislim da je to neprihvatljivo i njihovo mišljenje treba zanemariti. Jedini i vrhovni autoritativni organ da tumači ustavnost je Ustavni sud - naglasio je Zenović.

Ukoliko bi ovakav Sporazum ostao na snazi, plaši se da bi posljedice bile većeg i šireg dometa.

- Ukoliko se nekome dira u svojinska prava koja su Ustavom zajemčena fizičkim i pravnim licima, jednim bilateralnim zakonom koji je potvrđen suprotno zakonu, time bi se građani doveli u jaku tešku situaciju. Moramo stvoriti novu praksu, da Ustavni sud prihvata formalne inicijative vezane za kršenje Ustava - kazao je, pored ostalog, Zenović.

Janjušević: Problematično da Crna Gora sa entitetom priprema planska dokumenta

Srđan Žarić iz Centra za proučavanje i zaštitu ptica (CZIP) saglasio se sa Zenovićevim izlaganjem.

- Ne bih se saglasio sa izjašnjenjem Vlade. Ne samo što se ovaj Zakon ne može u materijalnom smislu kontrolisati, nego čak ni proceduralno - rekao je Žarić.

Izvršna direktorica CZIP-a Jovana Janjušević poručila je da ne govore samo o ustavnosti zakona, već i o ekološkoj Crnoj Gori.

- Napomenula bih da smo potpisnici brojnih međunarodnih konvencija kad je u pitanju biodiverzitet i zaštite staništa i u obavezi smo da poštujemo te direktive. Ukoliko bi se Sporazum implementirao može biti problematično pravo da Crna Gora sa entitetom priprema planska dokumenta. Doli bi u situaciju da entitet zajedno sa Vladom može derogirati zaštićena područja Crne Gore i da može doći do zakonske intervencije radi sprovođenja projekta - upozorila je Janjušević.

Adžović: Ovaj skup nije povod da se ponovo otvori rasprava o cjelishodnosti ugovora

Ministarka javnih radova Majda Adžović kazala je da se danas isključivo raspravlja o pravnim pitanjima koja su u potpunosti nezavisna od političkog aspekta šire teme koja je pratila zakonodavni proces.

- Ovaj skup nije povod ni prilika da se ponovo otvori rasprava o cjelishodnosti predmetnog ugovora, uzevši u obzir da je to pitanje do najsitnijih detalja raspravljeno u skupštinskog proceduri. Omogućeno je da se čuju svi argumenti, nakon čega su poslanici dali svoj politički stav - navela je Adžović, dodajući da je ostalo utvrditi još ustavno-pravni stav.

Ona smatra da bi se "udovoljavanjem inicijativama" suprotno stavu Venecijanske komisije nanijele štetne posljedice na pristupne pregovore Crne Gore sa EU.

- Ovaj proces je pokrenut na osnovu dvije konkretne inicijative koje sam pažljivo pročitala. Iz njih proizilaze da je sporno samo pitanje skupštinske većine - kazala je Adžović.

Ona tvrdi da je Skupština u postupku donošenja Zakona u svemu postupila saglasno decidnim stavovima Ustavnog suda zauzeta u nizu prethodnih odluka.

- Zato se postavlja pitanje na osnovu čega je Skupština bila ovlašćena da postupi drukčije. Ustavni sud bi uzgubio svoju suštinu kada bi njegove odluke bile nekonzistentne i kada bi se njegovi stavovi mijenjali od slučaja do slučaja. Još opasnije bi bilo kada bi personalne promjene u Ustavnom sudu stvarala očekivanja promjene pravno duboko ukorijenjenih stanovišta. Stoga, ocjena pitanja potrebne skupštine većine za donošenje Zakona o sporazuma sa UAE doveo bi pitanje i ostale zakone, počev od Zakona o potvrđivanju Sjevernoatlantskog ugovora - ocijenila je Adžović.

Zato smatra da bi jedini pravedan stav bio onaj konzistentan ostalim odlukama Ustavnog suda.

- Za slučaj da se Ustavni sud upusti u razmatranje Sporazuma, što bi bio nezapamćen presedan, ukazujem da dokument ne sadrži nijednu odredbu koja uređuje imovinska prava stranaca u Crnoj Gori - tvrdi Adžović.

Đurić: Sporazum otvara ozbiljna pitanja usaglašenosti sa bazičnim normama Ustava

Profesor ustavnog prava iz Beograda Vladimir Đurić kazao je da je osnovno pitanje zbog čega u pojedinim odredbama Ustava nema definicije potvrđeni ili objavljeni međunarodni ugovori. Ratifikacija Sporazuma, naglašava on, otvara ozbiljna pitanja usaglašenosti ne samo sa evropskim integracijama, već bazičnim normama Ustava Crne Gore.

- Da li je riječ o grešci tvoraca Ustava, ili je u pitanju sistemski zahvat koji su željeli da postignu takvim pravnim normiranjem. Čini mi se da je greška u izražavanju, ali je takvog karaktera da može izazvati posljedice u pravom poretku - ocijenio je Đurić.

Zakon o zaključenju međunarodnih ugovora dopušta mogućnost da Vlada Crne Gore odredi šefa delegacije, ukoliko procijeni da je da je ugovor u skaldu sa Ustavom i potpiše ga i onda je, navodi Đurić, apsolutno nemoguće da se na strani izvršne i upravne vlasti dozvoljava ocjena ustavnosti i usaglašenosti ugovora sa Ustavom, a da kasnije Ustavni sud nema pravo da cijeni ustavnog dokumenta.

On ističe da međunarodni ugovori i u formalnom i materijalnom smislu moraju da budu potčinjeni Ustavu.

- Ustav mora biti pod kotrolom Ustavnog suda, tako da je nemoguće da postoji dio unutrašnjeg pravnog poretka koji je izuzet iz kontrole ustavnosti i u materijalnom smislu - naglasio je Đurić.

Saglasan je sa podnosiocima inicijativa da je Sporazum sa UAE takvog karaktera da se njim rađaju imovinska prava stranaca, makar kroz koncept legitimnih očekivanja. 

-  To što je Skupština sve do sada pravila grešku i sve međunarodne ugovore ratifikovala najprostijom većinom je greška Skupštine - koja ne treba da odvezuje ruke Ustavnom sudu prilikom odlučivanju o ustavnosti ovog sporazuma. Pri tome je ratifikacija ustavno-pravnog Sporazuma morala da bude izvršeno dvotrećinskog većinom u skladu sa članom 91 Ustava - naglasio je Đurić. 

Njegov stav je da ovaj Sporazum zaista zadire u suštinu pravnog poretka Crne Gore.

- U suštini riječ je o Sporazumu čije odredbe su nepransparentne, sa stanovišta pravnog tumačenja teško dokučive i da ne idu na ruku Crne Gore kao nezavisne i suverene države - naglasio je Đurić.

On je citirao Mihaila Đurića koji je 1971. godine kada su donošeni amandmani na Ustav SFRJ govorio o smišljenim smutnjama. 

- E to je to, ovaj sporazum je smišljena smutnja - poručio je Đurić.

Kostić Mandić: Netransparentna i pravno upitna procedura na svim nivoima odlučivanja

Profesorica međunarodnog privatnog i ekološkog prava, Maja Kostić Mandić iz Podgorice ocijenila je da je suvajanje Sporazuma sa UAE obilježila netransparentna i pravno upitna procedura u svim fazama i svim nivoima odlučivanja.

- Iznenadila sam se kad sam vidjela da eksplicitno stoji da nije bilo konsultacije sa eksternim ekspertima, kao i da nije bilo učestvovanja javnosti u odlučivanju - rekla je Kostić Mandić. 

Neoprezno je da u Prijedlogu zakona stoji da mora biti usvojen pod hitnom postupku, dok u samom obrazloženju u tački "Razlozi hitnosti" stoji da ne postoje razlozi za donošenje navedenog propisa po hitnoj proceduri.

- Što bi rekli: "Brzo nekad može da znači i kuso" - naglasila je Kostić Mandić.

Ona je podsjetila da investitor, za slučaj da Crna Gora ne obezbijedi na vrijeme dozvole ili neke druge infrastrkturne uslove, na osnovu bilateralnog sporazuma iz 2012. može da pokrene međunarodni postupak zbog narušavanja prava u konkretnogm slučaju.

- Crna Gora je ovim sporazumom apsolutno nepotrebno preuzela međunarodne obaveze jer imamo bilateralni sporazum koji je zaključen da štiti investitore. Samo što bilateralni sporazum štiti i kompanije iz Crne Gore koje će da investiraju u UAE, a u ovom sporazumu nemamo tu vrstu uzajamnosti - kazala je Kostić Mandić.

Posebno je problematično, ističe ona, narušavanje principa suvereniteta Crne Gore. 

- Jer, ovdje se praktično prenosi dio suvereniteta na stranu vladu jer je predviđeno da ona bitno utiče na identifikovanje i kvalifikovanje projekata kao strateških i od javnog interesa za Crnu Goru. to će reći da strana država treba da nam kaže šta su naši interesi i da sugeriše šta su oni. Mislim da niko ne može da zna što su interesi Crne Gore od nadležnih i građana - poručila je ona. 

Gardašević: Ustavni sud mora imati proceduralnu nadležnost da provjeri da li se sporazumu uređuju imovinska prava stranaca

Prof. dr Đorđe Gardašević je poručio da će se fokusirati na dvije inicijative koje su došle pred Ustavni sud i uz očitovanje Ministarstva javnih radova.

- Nesporno je da je ključno pitanje ono nadležnosti Ustavnog suda za formalnu ocjenu ustavnosti ovog zakona- kazao je i dodao da će pročitati svoje mišljenje.

Istakao je da po strani ostavlja pitanje materijalne saglasnosti, jer kako navodi, to pitanje nije stavljeno na dnevni red.

- Iz više razloga, a mnogi su već elaborirani, radi se zaista o zaštiti ustavnog identiteta, odnosno činjenici da je Ustav najviši pravni akt svakog pravnog poretka, i u tom smislu međunarodni ugovori jesu po hijerarihiji ispod Ustava i zato moraju biti podložni kontroli ustavnosti pred Ustavnim sudom- ističe Gardašević.

Vratio se na, po njemu ključno pitanje, dvije inicijative koje prepoznaju raniju praksu Ustavnog suda i navode da je po njoj Ustavni sud Crne Gore odbacivao nadležnost materijalne kontrole ustavnosti, ali je preuzeo nadležnost u formalnom smislu i u tom smjeru i oni traže ocjenu u voom predmetu.

- Što se tiče MJR, u njihovom izješanjenju iz jula ove godine, čini mi se da su dva glavna stava bitna. Prvo, stav da se radi o tome da ovaj Zakon ne sadrži nijednu normu koja uređuje imovinska prava stranaca, već se radi o dva pravna akta- jedno međudatni ugovor, a drugo zakon o potvrđivanju međunarodnog sporazuma. Drugo je stav da Ustavni sud nema ovlašćenje da razmatra sadržaj sporazuma, odnosno da bi se upuštanjem u razmatranje u ovom predmetu, on zapravo našao u poziciji da upravo određuje materijalnu zstavnost međunarodnog ugvoora- kazao je Gardašević.

Iznio je zaključak njegovog mišljenja u ovom predmetu.

- Smatram da prema relevantnima odredbama Ustava Crne Gore i Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore, a posebno članka 1 stav 2, o načelu vladavine prava, i člana 145 Ustava, a da bi ispunio svoju ustavnu obavezu zaštite ustavnosti i zakonitosti, Ustavni sud na način da ocijeni formalnu ustavnost zakona u ovom predmetu koji je vezan uz član 91 stav 3 ili 5. Dakle da bi riješio pitanje formalne ustavnosti, kao prejudiciono pitanje se postavlja uređuje li taj zakon o potraživanju sporazuma pitanje imovinskih prava stranaca. Ustavni sud mora imati nadležnost da provjeri da li je sadržaj tog Zakona i Sporazuma takav da uređuje imovinska pitanja stranaca, bez čak ulaženja u ocjenu sadržaja tog sporazuma odnosno zakona.

Time želi da kaže da Ustavni sud mora iamti proceduralnu nadležnost da provjeri o čemu se radi u sporazumu i ako se radi o imoviinskim pravima, a on msili da se radi o tome,, u momentu kad utvrdi da se radi o zakonu, odnosno međunarodnom sporazumu koji uređuje ta pitanja, Ustavni sud zapravo utvrđuje da se zaista radi o uređenju imovinskog prava stranaca. Time dolazi u poziciju da obavi svoju ustavnu obavezu, a to je da provjeri da li je tu zakon donesen posrednom većinom, a ako nije donesen tako, onda da postupi kako Zakon nalaže.

- Kao što sam rekao, u izjašnjenju MJR, za mene je vrlo važno da li je riječ o jednom  ili dva pravna akta, odnosno da li ulazimo u materijalnu kontrolu ustavnosti međunarodnog ugovora, ili se radi o zasebnom zakonu i međunarodnom ugovoru. Po onome što čitam iz Ustava Crne Gore, za potrebe ovog postupka treba utvridit da se radi o jedinstvenom pravnom aktu, odnosno da zakon i međunarodni pravni ugovor u ovom slučaju predstavljaju jedinstveni pravni akt- ističe..

Po njemu, postoji esencijalna povezanost između zakona o potraživanju međunarodnog psorazuma i samog međunarodnog ugovora. Na tu povezanost, ističe, upućuje i činjenica da je međunarodni ugovor sastavni dio tog Zakona. 

- Samtram da za potrebe ovog predmeta treba reći da je ovdje riječ o jednom aktu- kaže.

Što se tiče odlučivanja Skupšine, tu kao klkjučno pitanje vidi da je li zakon trebalo usvojiti dvotrećinskom većinom ili ne, ali da treba provjeriti da li se radi o zakonima kojima se uređuje i šta se uređuje.

Po njemu, potrebno je provjeriti da li zakon uređuje imovinska prava stranaca. Ustavni sud mora iamtu mogućnost da provjeri to pitanje.

Za potrebe dvije pomenute inicijative, misli da je dovoljno reći da Ustavni sud ima ovlašćenja da provjeri da li se ovdje radi o uređenju imovinskih prava stranaca, a on misli da se radi, makar i posredno.

- Ustavni sud, da bi obavio svoju funkciju nadzora ustavnosti koju ima, to mu je i obaveza. Ustavni sud mora preuzeti nadležnost da provjeri li se radi o imovisnkim  pitanjima- ističe Gardašević. i dodaje da se mora provjeriti kojom većinom je zakon donesen, ako nije dvotrećinskom većinom , onda se taj zakon mora ukinuti.

Vučinić: Nadam se da ćemo ovako dati mišljenje i povodom Temeljnog ugovora

Profesor međunarodnog javnog prava Nebojša Vučinić zadovoljan je što se ova incijativa našla pred Ustavnim sudom.

- Nadam se i da ćemo imati prilike da i po nekim drugim važnim  pitanjima damo stručna mišljenja, kao na primjer o ustavnosti temeljnog ugovora- kazao je Vučinić. 

Smatra da je ovo pitanje  klasična ustavno- pravna praznina.

Na pitanje sudije Armenko, da ukoliko imamo multilateralne bilateralni ugovor, te koja sudska instacna stoji na raspolaganju za zaštitu prava građana a znamo da u međunarodnom ugovoru, jedna članica nije članica ni EU ni Savjeta Evrope, Vučinić ističe da baš zbog toga moraju biti precizirane nadležnosti u rješavanju sporova.

Kaže da ne vidi čija bi ovo bila nadležnost osim Ustavnog suda, da kaže da li je ovo i proceduralno i meritorno u skladu i sa Ustavom i sa međunarodnim pravom. Jer, ističe, ovdje je u pitanju bilateralni, kontraktuelni sporazum, koji nameće obaveze između dvije ugovorne strane.

Vukčević: Nesporno je pravo Ustavnog suda da odlučuje o ustavnosti međunarodnih ugovora

Prof.dr Mladen Vukčević se fokusirao na striktno ustavno- pravna pitanja.

- I pored nepotpunosti ustavnih rješenja, pravo  Ustavnog suda da odlučuje o ustavnosti međunarodnih ugovora je nesporno. Ono se izvodi iz njegove uloge čuvara Ustava i hijerarhije pravnog poretka- istakao je Vukčević.

Smatra da zakoni o ratifikaciji međunarodnih sporazuma podliježu sudskoj kontroli.

Vukčević je naglasio da država ne može, pozivajuči se na međunarodno pravo, da krši svoj Ustav. 

- Ako to učini, dužnost je Ustavnog suda da kaže da je to učinila- kazao je Vukčević.

Sud je na raspravu pozvao šest stručnjaka ustavnog, međunarodnog javnog i međunarodnog privatnog prava. Svoja mišljenja će na sjednici saopštiti profesor ustavnog prava i bivši predsjednik Ustavnog suda, Mladen Vukčević i profesori ustavnog prava iz Zagreba Đorđe Gardašević.

Sudija Armenko je zaključila sjednicu i podsjetila da će Ustavni sud nastaviti da radi na ovom predmetu i da će odluka biti donijeta isključivo na stručnoj argumentaciji.

Mišljenje će dati i profesor međunarodnog javnog prava i bivši sudija Evropskog suda za ljudska prava, Nebojša Vučinić, profesor međunarodnog privatnog prava Vladimir Čolović iz Beograda. 

- Njihova uloga je da rasvijetle pojedina pitanja koja su istaknuta u inicijativama za ocjenu ustavnosti, ali i ona koja su sami uočili kao potencijalno sporna prilikom analize Zakona o potvrđivanju sporazuma sa UAE - navodi se u saopštenju Ustavnog suda

Pitanja stručnjacima moći će da postavljaju isključivo sudije. 

Posljednju javnu raspravu Ustavni sud je održao u aprilu 2017. godine, kada je odlučivao o naknadama za majke troje i više djece.